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Forum 蔣居裕
<專訪篇>
台大全球變遷研究中心主任孫志鴻教授 ─
談台灣防救災體系擘畫藍圖
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| 孫志鴻教授，1955
年生，台灣大學地理系學士，美國喬治亞大學地理學系碩士、博士。曾任行政院經建會顧問 (1987-1988)，台灣大學人口研究中心資料組組主任
(1991-1993)，台灣大學人口研究中心執行秘書 (1994-1995)，台灣大學人口全球變遷中心資料組組長
(1994-1995)，並擔任中華地理資訊學會首屆理事長 (1995-1996)，台灣大學地理學系系主任兼所長
(1994-1997) 及國科會永續發展研究推動委員會執行秘書之職 (1998-2000)。目前為國立台灣大學地理環境資源學系教授，並為全球變遷研究中心主任。
孫志鴻教授主要的研究領域為地理資訊系統、水資源經理、空間決策支援系統、防災資訊系統，培育國內之地理資訊系統英才無數。 |
孫教授身後的書櫃中，即收藏著團隊潛心規劃的台灣防救災體系落實藍圖 |
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| 可否請老師談一下，全球變遷研究中心的組織定位、主要研究方向？ |
全球變遷 (Global Change) 是 1980 年代開始的大型研究案，從氣候變遷開始，發現人類的許多活動改變了地球的氣候、生態等等面向。國際科學總會從
80 年代開始組織大規模的跨國團隊，進行全球變遷的研究，研究整個地球。
台灣大約是 1990 年開始加入這個國際的團隊。而為了要加入研究，大家覺得有必要在國內成立一個研究中心，跨學門地來研究諸如大氣、海洋、地質等，以
Prompt 全球變遷的研究。台灣大學遂在 1992 年成立這樣的一個研究中心，主要是支持國內科學家參與國際的大型科學研究計畫。
慢慢的，全球變遷也變成了一個重要的研究課題。因為全球變遷是氣候變遷、水資源、公共衛生等的綜合研究。台大全球變遷研究中心成立後，共分
7 個組，開始跨學門的整合研究。而全球變遷對台灣的影響，就成了研究的重點。
全球變遷研究剛開始主要是蒐集資料，了解現況。目標則是要發展一些預測的模式，了解變遷對台灣帶來的長期影響。
全球變遷在最近也慢慢的在轉型，轉到永續發展的議題上。因為全球變遷是一種現象，講的是人類許多的經濟活動、工業發展對地球的影響，若持續下去，會造成一些問題。
聯合國也在倡議永續發展，全球變遷也是要在永續發展各議題上，試圖找出 Solution。怎樣改變人類的經濟、工業發展，又可以兼顧地球的長期健康？這是全球變遷轉型的最新發展重點。
對，防救災是永續發展的一部分。像我們看氣候的災害，如颱風、旱災等，這些跟氣候變遷都有莫大的關係。
舉例而言，要如何建立一個抗災、耐災的社區，即是防救災的一項課題，也是永續發展的一部分。
| 可否請老師談一下，國內防救災體系目前的運作狀況、最需解決的問題，以及未來的走向為何？ |
關於國內的防救災體系，兩年多前通過的「災害防救法」，參考了美國、日本的模式，算是國際上一個比較先進的法案。「災害防救法」裡面規定了許多政府要做的事項，包括中央要成立專責的防救災機構，所以我們有了中央災害防救委員會
(編註：簡稱災防會)。
災防會是一個跨部會的機構，因為防救災的事務牽涉到很多的部會，如交通部、經濟部、內政部、農委會等，所以需要跨部會的機構來推動中央的防救災業務。然後也要求每個縣市要訂定防災計畫，之後下來是鄉鎮。所以這是一個從中央、縣市、到鄉鎮的體系。
有了「災害防救法」這個法源之後，根據它的規定，就可以一項項的開始來推動。在這以前，國內的防救災事務比較被動，都是災害發生之後，才進行救災作業。而現在就較具前瞻性，提前到災害發生之前的減災、整備。
比如說地震在台灣很常發生，那就應該在平時即進行大地震來臨時，減少損傷的各項準備。所以從減災開始，一路到整備、應變、到復原，必須有一貫化的措施。所以剛才提到的永續發展，在這一點上，就是要做到讓人民能夠在這塊土地上可以安居樂業，避免可以避免的天災人禍。
這一兩年來，政府也已經根據「災害防救法」，陸續在中央與地方推動各項其中規定的業務。不過也因為法源的建立才兩年多的時間，所以還是有中央、地方進度不一的落差。中央還在起步階段，地方則更需加強推動。
另外，「災害防救法」也要求要成立國家級的科技中心，這個防救災科技中心也剛剛成立，是過去防災國家型科技計畫的轉型。
科技中心成立後，會進一步成立一些協力中心。其具體做法，是在各大專院校，成立區域的防災研究中心，就近協助地方的防救災業務規劃。如台大者，就可以協助支援台北市、台北縣、桃園縣、宜蘭縣等。
因為中央主要是訂定政策、規劃、管制，防救災大部分的業務執行還是落在地方政府身上。就是因為整體的國內防救災體系還在建立當中，所以各區域的防災研究中心，更可以在協助地方建立防救災的制度上，盡較大的力。
| 有了法源後，中央 Push 地方推動防救災事務的主要力量來自哪裡？ |
主要還是中央災防會要求地方縣市必須提出地區防災計畫。地區防災計畫是蠻複雜的，其實目前每個地方大概也都有，但可能還是處於不嚴謹、聊備一格的情況，沒有真正落實。
地區防災計畫的複雜，是來自於它必須對每一個鄉鎮進行研究分析，如斷層帶在哪裡？哪裡可能會淹水、發生土石流？等背景資料有了，再開始研判哪些房子坐落在危險地區，針對各種災害狀況，提出因應方案。這些解決方案一年做不完的，就要逐年編預算、逐年執行。
這有點像是都市計畫，每個地方可以有自己的重點。日本也是這個做法，而且落實到每隔兩、三年就會修正他們的地區防災計畫。因為人口會變、環境會變，所以與時修正，才能越做越好，而且平時就落實演訓作業。這是台灣可以學習加強的。
| 目前台灣防救災體系與國外比較，我們的發展狀況如何？是否具有不同的特色或任務？ |
台灣的天然災害威脅相當大，如颱風每年都會有，且位於地震帶上，所以風災與地震，是重點項目。在人為災害部分，因為台灣的都市化程度很高，所以像火災、化學災害等，也是重點項目。
針對這些事情有沒有常設的機構？比如說美國的 FEMA (編按：美國聯邦緊急管理機構)，也是在歷經數十年的災害防救事務演進之後，才於聯邦層級成立這樣的一個專職常設機構。平時研究，災時應變，也對州級政府進行事務要求。
民主國家設立這樣的常設機構，必須要有法源的依據，台灣的「災害防救法」在訂定時，也參考了美國與日本的相關體系運作經驗。
以現狀來說，中央災防會還是比較像是任務編組的型態，並不是常設性質的研究發展機構，目前編制主要是消防署人員兼任。讓災防會邁向成為常設專職機構，是一個還可以加強努力的方向。而地方層級，在防救災組織上，就更顯薄弱了。
不過，我想這是一個過程，需要幾年的時間，來慢慢落實「災害防救法」裡面的要求。
防災事實上對研究有很深的需求，國科會在 20 幾年前就開始推動的防災研究計畫，如政務委員蔡清彥即是最早一批的人員。
前幾年又有國家型的科技計畫，更有組織地把資源放在防災研究上面，做防災研究的教授也慢慢多了起來。有了研究，基礎才能落實。所以我們可以看到各大專院校紛紛成立防災中心，而中央在國科會與災防會底下也成立了國家防災科技中心，積極地在推動各種災害的研究。如前面所提，現在就在進行協力中心的設立，接受
Proposal，以落實地區防災計畫。
有了法源、有了制度，學術資源即可串聯起來。除了發展有區域特色的災害研究外，未來跨學術單位的跨區域研究案，也都會陸續看到。
| 可否請老師幫我們描繪一下，一個防救災資訊系統的典範，應該是怎樣的模樣？ |
防救災資訊系統是要跟防救災的體系、制度結合在一起，防救災資訊系統是在支援制度，協助體系有效率的執行、落實。
所以防救災資訊系統的重點，第一即是在提升效率，做事的效率、通報的效率、派遣的效率。第二在提升效能，讓防災、減災、救災的決策能更正確。尤其是救災應變時，必須在很短的時間內進行任務派遣。如何讓決策正確有效，是相當重要的。救災就像在打仗，只是敵人換成大自然或現場；指揮決策必須有賴正確的資訊。
防救災資訊系統的價值就在效率與效能的支援上。但如前面所提，國內的防救災體系還在建立當中，一旦制度建立起來了，就可以善用現在的科技來支援它。而這些，都還在發展之中。
理想而言，一個完善的防救災資訊系統，要能夠充分支援防救災的四個階段業務作業 ── 減災、整備、應變、復原。
防救災資訊系統對減災階段的支援重點在模擬；整備階段在演習；應變階段在資料蒐集、分析、派遣、以及應變中心的持續運作；復原階段則在各事務的收尾狀況通報。
以現狀來看，最要優先加強的，恐怕還是應變階段的預警系統與緊急通報系統。比如娜莉颱風、象神颱風時，有很多車子被淹沒，如果預警能夠做好一點，就可以容許多一點的應變時間，減少損失。
還有就是派遣上的協助，現場的狀況與派遣執行的狀況可以即時地傳回應變中心，以做為指揮決策輔助資訊。
其實，現階段並不是說沒有應變中心，而是應變中心的資訊化程度，很多可能還是土法煉鋼，停留在打電話的程度，沒有善用資訊科技所帶來的好處。
指揮官跑到災害現場的情況屢見不鮮，但若現場一多，指揮官到處跑，應變中心沒有了頭，其實是違反了坐鎮指揮的應變原則。指揮官應該是坐鎮應變中心，而讓現場的人員與資訊科技為其提供即時的資訊，讓幕僚做整合的研判，使其有條理地進一步下達指令。
| 所以看起來是專家資源在，資訊科技也在，剩下的只是要如何做，以及是否有想要做得好的企圖心了？ |
沒錯。
橫向部分，應該就是中央各部會屬局處的資訊整合。因為災害一來，很多作業都需要進行跨部會協調、調度。如交通部、經濟部、內政部，甚至是請求軍方支援。以往是各單位有各單位的災害指揮中心，現在「災害防救法」則要求成立統一的中央應變中心，有總指揮官。
中央應變中心已經練過幾次兵，但發覺在橫向整合上，還是存在著一些問題，迄待突破。
縱向方面，則是中央與地方的分工，還不是釐得很清楚，流程也未落實標準化。有些地方應變中心是空的，空具有制度與
SOP (標準作業程序)。所以在這方面，優先要加強的，應該就是充實地方應變中心的資訊設備與運作內容。
因為真正的應變第一線就是地方，派遣與救助的指揮權一般是在地方指揮官，而不是中央；除非是像 921 大地震這樣的全面性災害，中央才會
take over 綜合指揮權限。
| 老師如何看即時訊息技術在災害防救相關通報及傳輸機制整合之角色扮演？ |
在災害應變階段，應變中心要了解即時的災情，包括現場影像、各項監測數據、動態資訊、統計資訊，都要能即時掌控。所以像艾揚的
iPush® Server，就是一個重要的即時訊息平台，它的應用也被成熟地驗證過了。
事實很明顯，即時訊息的技術已經 Ready 在那個地方了，現在只剩下要不要做的問題。
過去我們多是在防救災工程方面的研究，如地震工程、防洪工程、土石流防範工程等等，在制度與體制上就相對顯得薄弱。
我們未來應該多加強如專案管理、組織發展、SOP 建立、制度、資訊等研究。
以孫老師為首的防災研究與資訊團隊，其實對於台灣防救災體系的整合落實，以及資訊科技的支援建立，已經有了一套完整的藍圖與作業準則規劃。也將會把握各種可能的機會，持續地將之引介到中央與地方政府各相關角落。
我們企盼在學、官、產的努力配合下，以良知良能為前提，能夠逐步推進，早日見到此一藍圖的落實，實現安民千萬的願景。
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